法德東恒觀點(diǎn) | 新冠肺炎疫情下慈善捐贈(zèng)的若干熱點(diǎn)問題分析
新冠肺炎疫情下，慈善捐贈(zèng)再一次成為的社會(huì)的熱點(diǎn)。首先是武漢市紅十字會(huì)被曝能力低下、操守虧欠，接著是民政部門發(fā)文要求慈善捐贈(zèng)物資統(tǒng)一歸集，然后是武漢市市場(chǎng)監(jiān)督管理局的文被歸納為“繞開紅會(huì)捐贈(zèng)違法”，最新的是媒體報(bào)道武漢市慈善總會(huì)27億捐款上交財(cái)政。這些事件一經(jīng)曝出就成為議論的焦點(diǎn)。公眾心存疑問，議論紛紛，法律專業(yè)人士對(duì)此的看法也不盡相同。值此緊要關(guān)頭，對(duì)這些問題作出分析實(shí)有必要。
一、繞開紅十字會(huì)捐贈(zèng)怎么就違法了呢
事情緣于武漢市市場(chǎng)監(jiān)督管理局2月7日發(fā)布的一起工作提示，提示的內(nèi)容是這樣的：“……武漢市新型肺炎防控指揮部應(yīng)急保障組近日發(fā)布了《關(guān)于采購或捐贈(zèng)防疫醫(yī)用耗材有關(guān)事項(xiàng)的公告》，對(duì)捐贈(zèng)物資有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和事項(xiàng)進(jìn)行了詳細(xì)說明。市紅十字會(huì)接受的捐贈(zèng)物資一律暫存國博中心，經(jīng)過入庫驗(yàn)收，分區(qū)分類定位存放，再以最快的速度分發(fā)出去。其中在入庫驗(yàn)收環(huán)節(jié)，由市市場(chǎng)監(jiān)管局派出工作人員24小時(shí)值守，主要職責(zé)是根據(jù)《公告》所述標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)捐贈(zèng)物質(zhì)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)，判定能否用于醫(yī)療機(jī)構(gòu)。這一措施有效防止了假冒偽劣產(chǎn)品流入醫(yī)療機(jī)構(gòu)。下一步，我們將加強(qiáng)對(duì)《公告》的宣傳和執(zhí)行，進(jìn)一步呼吁廣大愛心人士，在組織捐贈(zèng)醫(yī)用物資前，先熟悉掌握醫(yī)院所需物質(zhì)的品種和標(biāo)準(zhǔn)，并盡量通過紅十字會(huì)統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)捐贈(zèng)，以免繞開紅十字會(huì)定向捐贈(zèng)后，增加醫(yī)院查驗(yàn)負(fù)擔(dān)，帶來安全風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)繞開紅十字會(huì)直接向有關(guān)單位捐贈(zèng)的防護(hù)用品，凡涉嫌違法違規(guī)的行為我們將依法處理?！睆膬?nèi)容看，市場(chǎng)監(jiān)督管理局的本意由于捐給紅十字會(huì)的物資有專人監(jiān)管，所以建議捐贈(zèng)人“盡量”捐贈(zèng)給紅十字會(huì)，以避免假冒偽劣產(chǎn)品進(jìn)入醫(yī)療機(jī)構(gòu)。市場(chǎng)監(jiān)管部門要查處的也是“涉嫌假冒偽劣產(chǎn)品”的違法違規(guī)行為。
這個(gè)文本身是沒有問題的，但疫情重壓之下，一經(jīng)標(biāo)題黨引導(dǎo)就變成了“繞開紅會(huì)捐贈(zèng)就是違法”，形成了又一個(gè)輿論事件，其結(jié)果應(yīng)該是出乎武漢有關(guān)部門意料之外的。
拋開輿論本身不談，《慈善法》第35條規(guī)定：“捐贈(zèng)人可以通過慈善組織捐贈(zèng)，也可以直接向受益人捐贈(zèng)。”2015年8月26日，國家衛(wèi)生計(jì)生委、國家中醫(yī)藥管理局印發(fā)《衛(wèi)生計(jì)生單位接受公益事業(yè)捐贈(zèng)管理辦法（試行）》（國衛(wèi)財(cái)務(wù)發(fā)〔2015〕77號(hào)），第5條規(guī)定：“衛(wèi)生計(jì)生單位可以接受以下公益事業(yè)捐贈(zèng)：...（二）用于公眾健康等公共衛(wèi)生服務(wù)和健康教育；...（七）用于其他衛(wèi)生計(jì)生公益性非營利活動(dòng)?！蔽錆h各大醫(yī)院也紛紛發(fā)出征求醫(yī)療物資的公告。2月1日，武漢市政府官網(wǎng)在其發(fā)布的《武漢市紅十字會(huì)感謝各界愛心答復(fù)各方疑問》中明確，為進(jìn)一步縮短捐贈(zèng)物資的運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)間，武漢市紅十字會(huì)對(duì)定向捐贈(zèng)流程作出了適當(dāng)調(diào)整，境內(nèi)外單位或個(gè)人如有定向捐贈(zèng)醫(yī)院，可直接與定向捐贈(zèng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)接，確認(rèn)后可直接將物資發(fā)往受捐單位。如有捐贈(zèng)憑證需要的，后期可憑受捐單位相關(guān)證明到紅十字會(huì)辦理捐贈(zèng)手續(xù)。
無論是根據(jù)法律，國家衛(wèi)計(jì)委的規(guī)范性文件，還是武漢市政府的文件，都可以得出明確的結(jié)論：公眾可以向慈善組織捐贈(zèng)，也可以繞開慈善組織直接向當(dāng)?shù)蒯t(yī)療機(jī)構(gòu)定點(diǎn)捐贈(zèng)。所謂的“繞開紅會(huì)捐贈(zèng)違法”完全不成立。
武漢市監(jiān)局之所以要發(fā)這個(gè)文，其本意是對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品進(jìn)行監(jiān)管，而這恰恰是其職責(zé)所在。文中提到的“涉嫌違法違規(guī)”并不是指捐贈(zèng)行為違法，而應(yīng)當(dāng)是指捐贈(zèng)不合格物資違法。《慈善法》第36條規(guī)定：“……捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的實(shí)物應(yīng)當(dāng)具有使用價(jià)值，符合安全、衛(wèi)生、環(huán)保等標(biāo)準(zhǔn)。捐贈(zèng)人捐贈(zèng)本企業(yè)產(chǎn)品的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任和義務(wù)?！北緱l規(guī)定了捐贈(zèng)人對(duì)捐贈(zèng)財(cái)物負(fù)有的義務(wù)，具體為：1.捐贈(zèng)物是本企業(yè)產(chǎn)品的，捐贈(zèng)人負(fù)有產(chǎn)品質(zhì)量責(zé)任義務(wù)；2.捐贈(zèng)物不是自己生產(chǎn)的，捐贈(zèng)人負(fù)有善意管理人的義務(wù)。第一種情況無需多言，第二種情況下，捐贈(zèng)人應(yīng)當(dāng)如同為自己購買一樣盡到合理注意義務(wù)，否則仍然有可能承擔(dān)責(zé)任。
二、民政部門有權(quán)要求慈善物資統(tǒng)一歸集嗎？
2020年1月26日，民政部發(fā)布《關(guān)于動(dòng)員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》（民政部公告第476號(hào)，以下簡稱476號(hào)文），其中第二條規(guī)定：“……慈善組織為湖北省武漢市疫情防控工作募集的款物，由湖北省紅十字會(huì)、湖北省慈善總會(huì)、湖北省青少年發(fā)展基金會(huì)、武漢市慈善總會(huì)、武漢市紅十字會(huì)接收，除定向捐贈(zèng)外，原則上服從湖北省、武漢市等地新型冠狀病毒感染的肺炎防控指揮部的統(tǒng)一調(diào)配……”（下文稱五家慈善機(jī)構(gòu)為“五家機(jī)構(gòu)”，稱湖北省和武漢市防控指揮部為當(dāng)?shù)刂笓]部）。以上規(guī)定要求所有慈善組織將全部募集款物歸集到五家機(jī)構(gòu)，五家機(jī)構(gòu)又要統(tǒng)一服從當(dāng)?shù)刂笓]部的調(diào)配。
476號(hào)文一經(jīng)發(fā)出即遭到非議。清華大學(xué)賈西津教授、北京大學(xué)葛云松教授公開表示歸集要求是錯(cuò)誤的，要求民政部應(yīng)當(dāng)盡快撤銷該決定。他們的一個(gè)重要理由是：《公告》限制了慈善組織對(duì)所募集款物的處置，干擾了慈善組織自決權(quán)。民政部門是慈善組織的登記管理機(jī)關(guān)，可以指導(dǎo)其業(yè)務(wù)。但是，慈善組織是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，只要沒有進(jìn)行違法活動(dòng)，民政部門無權(quán)干涉具體決策?！豆妗芬笤摯壬平M織放棄自主決策，只能將募集款物捐給五家機(jī)構(gòu)之一沒有法律依據(jù)。
《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）第92條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府民政部門應(yīng)當(dāng)依法履行職責(zé)，對(duì)慈善活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)慈善行業(yè)組織進(jìn)行指導(dǎo)。歸集顯然不屬于監(jiān)督檢查、指導(dǎo)的范圍，因此，可以認(rèn)為476號(hào)文并不符合《慈善法》的規(guī)定，但是否能僅此就認(rèn)定476號(hào)文違法呢？
本次疫情事發(fā)突然，影響廣泛，既是突發(fā)事件，也是公共衛(wèi)生事件，與此相關(guān)的法律、法規(guī)包括《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等。根據(jù)這些法律、法規(guī)，歸集要求是有法律依據(jù)的。
《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第49條規(guī)定：“自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取下列一項(xiàng)或者多項(xiàng)應(yīng)急處置措施：…… （五）啟用本級(jí)人民政府設(shè)置的財(cái)政預(yù)備費(fèi)和儲(chǔ)備的應(yīng)急救援物資，必要時(shí)調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具；……（十）采取防止發(fā)生次生、衍生事件的必要措施。” 《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第32條規(guī)定：“突發(fā)事件發(fā)生后，國務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)保證突發(fā)事件應(yīng)急處理所需的醫(yī)療救護(hù)設(shè)備、救治藥品、醫(yī)療器械等物資的生產(chǎn)、供應(yīng)；鐵路、交通、民用航空行政主管部門應(yīng)當(dāng)保證及時(shí)運(yùn)送?！钡?span>33條規(guī)定：“根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)急處理的需要，突發(fā)事件應(yīng)急處理指揮部有權(quán)緊急調(diào)集人員、儲(chǔ)備的物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備……”。根據(jù)上述規(guī)定，政府負(fù)有保障應(yīng)急物資供應(yīng)的責(zé)任。政府除有權(quán)啟用本級(jí)人民政府設(shè)置的財(cái)政預(yù)備費(fèi)和儲(chǔ)備的應(yīng)急救援物資外，還有權(quán)調(diào)用其他急需物資、設(shè)備、設(shè)施、工具。為了確保政府履行這一職責(zé)，法律還賦予政府征用私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第12條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門為應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，可以征用單位和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)……”。可見，突發(fā)事件發(fā)生后，法律賦予政府直接調(diào)配資源的權(quán)力，而這必然會(huì)對(duì)社會(huì)主體的自由和權(quán)利進(jìn)行一定的限制或者中止。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件情況下，慈善組織的權(quán)利受到一定的限制也在情理之中。
基于此，民政部門的歸集要求雖不符合《慈善法》的規(guī)定，但符合《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》的規(guī)定，有法可依，是合法的。
三、武漢慈善總會(huì)27億元上交財(cái)政是不是違背了捐贈(zèng)人的意志？
據(jù)《中國社會(huì)報(bào)》2月10日?qǐng)?bào)道，武漢市慈善總會(huì)于1月27日起分4批、累計(jì)27億元抗疫善款上繳市財(cái)政。2月12日下午，武漢市慈善總會(huì)通過官網(wǎng)公布《關(guān)于非定向捐贈(zèng)款使用情況的說明》表示，武漢市慈善總會(huì)的非定向捐贈(zèng)款由武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部設(shè)定專戶，統(tǒng)一規(guī)劃引導(dǎo)使用。
消息一經(jīng)發(fā)出，立即產(chǎn)生巨大熱議，有相當(dāng)聲音認(rèn)為這種做法違背了捐贈(zèng)人的意志。比如，北京致誠社會(huì)組織矛盾調(diào)處與研究中心執(zhí)行主任何國科表示，所有捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)目的就是用于新冠肺炎的防控，慈善總會(huì)作為受贈(zèng)主體，應(yīng)將受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)用于疫情防控。武漢市慈善總會(huì)根據(jù)指揮部要求上繳市財(cái)政的行為，從某種程度上來說是違背了捐贈(zèng)人對(duì)捐贈(zèng)資金如何使用的意愿。北京荷風(fēng)藝術(shù)基金會(huì)高級(jí)顧問夏彧歆認(rèn)為，武漢市慈善總會(huì)應(yīng)當(dāng)按照募捐方案使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，如果需要變更，須經(jīng)法定程序。而目前在武漢市有關(guān)部門發(fā)布的各類公告、武漢市慈善總會(huì)公布的募捐方案中，均未提到社會(huì)捐贈(zèng)款項(xiàng)要上繳武漢市財(cái)政。
如果上交財(cái)政屬實(shí)，是否就能簡單認(rèn)為違反捐贈(zèng)人的意志呢？鑒于武漢已進(jìn)入一級(jí)響應(yīng)狀態(tài)，人、物流動(dòng)均受到嚴(yán)格管制，必須承認(rèn)，將款物交給指揮部統(tǒng)一調(diào)配是目前最現(xiàn)實(shí)，最有效的方式。只要指揮部確實(shí)將款物用于抗疫，應(yīng)該不能認(rèn)為是違背了捐贈(zèng)人的目的。但從公開的信息看，武漢慈善總會(huì)的募捐方案中確實(shí)沒有將款物上交財(cái)政的內(nèi)容，因此，真正的問題應(yīng)該是武漢慈善總會(huì)的做法是否有法律依據(jù)，是否違反了與捐贈(zèng)人之間的約定。
1.武漢慈善總會(huì)能否將募得款物匯入政府賬戶？
《慈善法》第24條規(guī)定：“開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)制定募捐方案。募捐方案包括募捐目的、起止時(shí)間和地域、活動(dòng)負(fù)責(zé)人姓名和辦公地址、接受捐贈(zèng)方式、銀行賬戶、受益人、募得款物用途、募捐成本、剩余財(cái)產(chǎn)的處理等。”《慈善組織公開募捐管理辦法》第19條規(guī)定：“慈善組織應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)募得捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的管理，依據(jù)法律法規(guī)、章程規(guī)定和募捐方案使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。確需變更募捐方案規(guī)定的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用途的，應(yīng)當(dāng)召開理事會(huì)進(jìn)行審議，報(bào)其登記的民政部門備案，并向社會(huì)公開?！备鶕?jù)上述規(guī)定，慈善組織在公開募捐時(shí)，應(yīng)當(dāng)事先制定募捐方案，應(yīng)當(dāng)按照募捐方案使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。
武漢市慈善總會(huì)網(wǎng)站上設(shè)立了“新型冠狀病毒防控專項(xiàng)基金項(xiàng)目”，明確寫明：“為了方便社會(huì)各界的捐贈(zèng)工作，根據(jù)《武漢市新冠肺炎防控指揮部通告（第4號(hào)）》的要求，武漢市慈善總會(huì)設(shè)立新型冠狀病毒防控專項(xiàng)基金。”“ 專項(xiàng)基金用途”寫明：“根據(jù)《慈善法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》有關(guān)規(guī)定和疫情發(fā)展情況、防治任務(wù)、緊急需求、經(jīng)濟(jì)狀況和資源配置均衡性等因素的實(shí)際情況，接收的款物原則上由武漢市新冠肺炎防控指揮部根據(jù)全市疫情防控所需進(jìn)行統(tǒng)籌調(diào)配使用?！睋?jù)此，武漢市慈善總會(huì)已事先告知捐贈(zèng)款物。武漢市慈善總會(huì)此后將非定向捐贈(zèng)的款物匯入指揮部賬戶不違反募捐方案。
2.政府能否接受慈善組織的匯款？
雖然武漢市慈善總會(huì)將募得款物匯入指揮部賬戶符合募捐方案的規(guī)定，但依據(jù)“法無授權(quán)不得行”的原則，還必須考察政府是否有權(quán)收取該款項(xiàng)。
1999年頒布的《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（以下簡稱《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》）明確規(guī)定能夠接受公益捐贈(zèng)的主體包括三類：公益性社會(huì)團(tuán)體、公益性非營利的事業(yè)單位以及縣級(jí)以上人民政府及其部門。該法同時(shí)規(guī)定縣級(jí)以上人民政府及其部門只有在下面兩種情形下方可接受捐贈(zèng)：發(fā)生自然災(zāi)害時(shí)、境外捐贈(zèng)人要求縣級(jí)以上人民政府及其部門作為受贈(zèng)人時(shí)。2010年的《自然災(zāi)害救助條例》第33條規(guī)定：“發(fā)生事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件，需要由縣級(jí)以上人民政府民政部門開展生活救助的，參照本條例執(zhí)行”。結(jié)合以上法律法規(guī)，武漢市相關(guān)部門接受捐贈(zèng)應(yīng)認(rèn)為有法可依。此外，2007年頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第34條也規(guī)定：“國家鼓勵(lì)公民、法人和其他組織為人民政府應(yīng)對(duì)突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術(shù)支持和捐贈(zèng)?！保緱l雖然是倡導(dǎo)性規(guī)定，但與《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》的精神是一致的。綜上，縣級(jí)以上人民政府及其部門在本次突發(fā)事件中可以接受捐贈(zèng)。
可見，根據(jù)已經(jīng)公開的募捐方案， 武漢市慈善總會(huì)的做法并未侵害捐贈(zèng)人的意愿，指揮部收款也有合法的依據(jù)。但遺憾的是，網(wǎng)絡(luò)輿論中很少有人去關(guān)注募捐方案的內(nèi)容，而是一上來就先入為主的發(fā)表意見。在對(duì)基本事實(shí)沒有認(rèn)定的情況下，就作出結(jié)論，并不嚴(yán)肅和客觀。
四、結(jié)語
對(duì)慈善，普通中國人往往理解為就是做好事，但現(xiàn)代意義上的慈善并不是這么簡單，《慈善法》規(guī)定的慈善強(qiáng)調(diào)對(duì)不特定公眾的幫助，強(qiáng)調(diào)的是陌生人的關(guān)系。如果兩個(gè)人之間有私人關(guān)系，出于愛情、友情或者親情給予幫助，并不是慈善，只能算是互助。當(dāng)現(xiàn)代慈善遭遇新冠肺炎，許多誤解自然不可避免。在此過程中，政府部門、慈善組織、普通民眾處于不同的角色，確實(shí)有太多需要磨合、改進(jìn)之處，本文僅針對(duì)近期熱點(diǎn)問題作出分析，一管之見，僅供拋磚引玉。