法德東恒觀點(diǎn) | 從績(jī)效考核角度談疫情對(duì)PPP項(xiàng)目的影響
新冠肺炎疫情爆發(fā)以來，各地區(qū)、各部門都采取了一系列強(qiáng)有力的措施，為遏制疫情蔓延、打贏疫情防控的阻擊戰(zhàn)作出了重要貢獻(xiàn)。我們也清醒地看到，突如其來的疫情和緊急采取的防控措施給各行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)都造成了一定的影響，PPP項(xiàng)目的實(shí)施自然也不例外。筆者結(jié)合近年來服務(wù)PPP項(xiàng)目的法律實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，從績(jī)效考核的角度略談一點(diǎn)新冠肺炎疫情對(duì)PPP項(xiàng)目的影響。
《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）明確，“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制”是規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的要求。財(cái)金10號(hào)文還明確，績(jī)效考核的重要目的之一就是避免“提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”。因此，實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)PPP項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)情況進(jìn)行的績(jī)效考核評(píng)分，將直接影響項(xiàng)目公司獲得的政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，進(jìn)而影響項(xiàng)目收入。特別的，本次新冠疫情爆發(fā)的年初時(shí)分多為年度或季度績(jī)效考核的節(jié)點(diǎn)，績(jī)效考核工作勢(shì)必受到影響?？傮w上看，影響主要是可能導(dǎo)致評(píng)分降低，比如建設(shè)和運(yùn)營(yíng)受到疫情影響無(wú)法滿足合同設(shè)定的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致收入減少；還有一種可能是考核延期，湖北等疫情嚴(yán)重地區(qū)的績(jī)效考核工作難以正常進(jìn)行，導(dǎo)致收入獲取推遲，都會(huì)給項(xiàng)目公司造成損失。具體來說，筆者主要分建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期來談一談新冠肺炎疫情對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效考核的影響。
一、對(duì)建設(shè)期績(jī)效考核的影響
以筆者正在辦理的某城市開發(fā)PPP項(xiàng)目為例，在已經(jīng)設(shè)定的建設(shè)期績(jī)效考核一級(jí)指標(biāo)中，投資控制、進(jìn)度控制、安全管理和環(huán)境評(píng)價(jià)四類受到本次新冠肺炎疫情影響較大。
1.投資總額增加
一方面，受疫情和防控措施的影響，比如眾多地方采取了交通管制、人員管制的措施，施工隊(duì)伍的組織、建筑材料的采購(gòu)和運(yùn)輸都遭到重大困難，最終都會(huì)反映到投資總額在該部分的增加上。一方面，在施工過程中，各方面對(duì)復(fù)工后的生產(chǎn)活動(dòng)都提出了比平時(shí)更高的安全生產(chǎn)要求，如新的防護(hù)措施、廢物廢水處理等，也會(huì)增加相應(yīng)部分的成本。
2.工程進(jìn)度延誤
即便通過后期補(bǔ)救措施適當(dāng)?shù)刈汾s工期，但停工停業(yè)等行政命令在一定時(shí)期內(nèi)造成工期的延誤是必然的，可能會(huì)反映到某一階段的績(jī)效考核中。
3.安全管理風(fēng)險(xiǎn)
該項(xiàng)目對(duì)工程建設(shè)過程中的安全責(zé)任事故、工傷工亡事故的防范都設(shè)定了考核指標(biāo)，直接影響績(jī)效評(píng)分。如果經(jīng)批準(zhǔn)復(fù)工后發(fā)生新的聚集性疫情的，不僅間接影響了進(jìn)度控制等指標(biāo)的評(píng)分，也會(huì)直接影響安全管理部分的評(píng)分。
4.環(huán)保要求提高
比如，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)就新冠肺炎疫情影響下城鎮(zhèn)污水等處理工作下發(fā)通知（環(huán)辦水體函〔2020〕52號(hào)），明確了相關(guān)要求。隨著對(duì)疫情傳播途徑的認(rèn)識(shí)更加豐富，對(duì)根本上防范新的類似疫情發(fā)生提出綜合治理措施，工程建設(shè)過程中污染物的控制可能面臨新的更高的要求。由于實(shí)踐中績(jī)效考核（除環(huán)境保護(hù)類專門項(xiàng)目外）很少對(duì)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行非常明確和具體的指標(biāo)設(shè)定，也存在由于環(huán)保要求提高給績(jī)效考核新增壓力的可能性。
總體上，筆者建議，項(xiàng)目公司認(rèn)真對(duì)照績(jī)效考核的指標(biāo)體系，逐項(xiàng)加以自核，對(duì)確因本次疫情影響導(dǎo)致的成本上升、進(jìn)度延誤、標(biāo)準(zhǔn)提高、內(nèi)容增加等，要及時(shí)、完備、準(zhǔn)確地收集證明材料，既為績(jī)效考核提供有力支撐，也為該部分合理增加的支出在后期收入獲取時(shí)得以彌補(bǔ)做好準(zhǔn)備。特別提示的是，如果項(xiàng)目當(dāng)前還在預(yù)中標(biāo)談判過程中，各方更應(yīng)當(dāng)全面審查采購(gòu)文件，對(duì)前述可能產(chǎn)生的影響進(jìn)一步明確和補(bǔ)充，社會(huì)資本方防止實(shí)際負(fù)擔(dān)的成本增加，政府方避免發(fā)生爭(zhēng)議和糾紛后無(wú)所適從，不必要地增加決策時(shí)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。
二、對(duì)運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核的影響
以筆者正在辦理的某軌道交通PPP項(xiàng)目為例，由于屬于人流量密集的公共服務(wù)行業(yè)，而且其以一定密度的客流量作為正常運(yùn)營(yíng)取得收入的基礎(chǔ)，故受到本次新冠肺炎疫情和防控措施的影響是較大的，給績(jī)效考核帶來了挑戰(zhàn)。
1.運(yùn)行方式調(diào)整
由于城市軌道交通多為地下空間，環(huán)境較為封閉、空氣相對(duì)不暢，按照當(dāng)?shù)匾咔榉揽刂笓]部門的要求，項(xiàng)目公司對(duì)運(yùn)行時(shí)間進(jìn)行了較大調(diào)整，縮短運(yùn)行時(shí)段、加大發(fā)車間隔，主動(dòng)采取措施減少客流量，客流帶來的收入必然減少。
2.運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)提高
為了保證軌道交通在運(yùn)行期間不發(fā)生聚集性傳播，項(xiàng)目公司采取了一系列防控措施，比如關(guān)閉部分站臺(tái)、強(qiáng)制佩戴口罩、全面監(jiān)測(cè)體溫、引導(dǎo)控制流量等等，這些措施都是原有的運(yùn)營(yíng)方案中所沒有的，但又實(shí)實(shí)在在地增加了項(xiàng)目公司在疫情防控期間的運(yùn)營(yíng)成本。
可見，在運(yùn)營(yíng)過程中，無(wú)論是收入維度還是成本維度，都給項(xiàng)目公司的績(jī)效考核造成了不利影響。
總體上，筆者認(rèn)為，按照財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）的意見，疫情明確屬于自然不可抗力的一種（有別于政府方更易控制風(fēng)險(xiǎn)的政治不可抗力）。所以，我們對(duì)運(yùn)營(yíng)期間受到疫情影響產(chǎn)生的爭(zhēng)議和糾紛的處理，可以在不可抗力的框架下進(jìn)行。即，原則上雙方共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，各方不因此承擔(dān)違約責(zé)任。具體到績(jī)效考核而言，實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司可以在下列共識(shí)的基礎(chǔ)上妥善處理：首先，由于運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)提高，增加的運(yùn)營(yíng)成本應(yīng)當(dāng)足額補(bǔ)償；其次，績(jī)效考核指標(biāo)應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況予以調(diào)整，或者為疫情影響期間設(shè)定臨時(shí)指標(biāo)；再次，定期考核受疫情影響無(wú)法正常進(jìn)行的，應(yīng)當(dāng)推遲或者調(diào)整。
還需要注意的一種可能性是政府的接管。即便項(xiàng)目公司未違反PPP合同的約定，政府方通常仍然可以在發(fā)生緊急情況或者可能導(dǎo)致公共利益和公共安全遭受嚴(yán)重影響的情形下接管項(xiàng)目。部分項(xiàng)目，如醫(yī)院、道路、污水處理設(shè)施和學(xué)校、體育場(chǎng)館等可能會(huì)因疫情防控需要被政府方臨時(shí)接管、統(tǒng)一調(diào)度、依法征用，接管期間產(chǎn)生的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用可能仍由項(xiàng)目公司承擔(dān)。在這種情形下，由于項(xiàng)目公司未實(shí)際運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，受此影響期間的考核指標(biāo)自然不能對(duì)項(xiàng)目公司適用。而且，參照指南的意見，項(xiàng)目公司的義務(wù)和工作因政府接入無(wú)法履行而的以豁免，政府方還仍應(yīng)當(dāng)按照合同約定支付費(fèi)用，無(wú)論項(xiàng)目公司是否提供了服務(wù)以及項(xiàng)目是否正常運(yùn)營(yíng)。
周毅，高級(jí)合伙人、江蘇省法學(xué)會(huì)工程法學(xué)研究會(huì)理事。近年來，周毅律師在PPP項(xiàng)目法律服務(wù)領(lǐng)域執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)突出，作為律師團(tuán)隊(duì)核心成員服務(wù)的項(xiàng)目遍布全國(guó)各地，經(jīng)辦財(cái)政部在庫(kù)示范項(xiàng)目等合計(jì)投資金額已超過人民幣1000億元。