法德東恒觀點 | 行政協(xié)議司法審查標(biāo)準(zhǔn)的妥協(xié)與堅守 ——以行政協(xié)議無效之訴為例
因行政權(quán)力的存在、協(xié)議雙方地位客觀上的不對等、與一般民事合同的差異等因素，行政協(xié)議（或稱行政合同）是否存在、因行政協(xié)議而發(fā)生的糾紛如何救濟(jì)、如何兼顧合同普遍性和行政協(xié)議特殊性等，多年來一直是民事領(lǐng)域和行政法領(lǐng)域聚訟不已的問題。筆者嘗試僅以行政協(xié)議無效之訴為例，圍繞司法救濟(jì)路徑、起訴期限、舉證責(zé)任、無效審查標(biāo)準(zhǔn)及構(gòu)成要件等，做如下探討：
一、根據(jù)現(xiàn)行司法解釋，2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛，屬于行政訴訟解決范圍。
早在2005年，最高院曾發(fā)布過《關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》。該解釋開宗明義指出，“根據(jù)《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國合同法》……等法律規(guī)定，結(jié)合民事審判實踐，就審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律的問題，制定本解釋。”可見，當(dāng)時最高院明確參照民事合同糾紛來對待國有土地使用權(quán)合同糾紛案件。實踐中也大量存在民事審判庭做出的有關(guān)行政協(xié)議糾紛生效判決，如最高院（2016）最高法民再234號《民事判決書》，對于案涉《特許權(quán)經(jīng)營合同》就是按照民事審理程序予以審查。
但是到了2019年11月27日，最高院發(fā)布《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（2020年1月1日起施行）轉(zhuǎn)而規(guī)定包括“（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議”等在內(nèi)的典型行政協(xié)議糾紛均屬于行政訴訟受案范圍。該司法解釋還專門在第二十八條規(guī)定“2015年5月1日后訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用行政訴訟法及本規(guī)定。2015年5月1日前訂立的行政協(xié)議發(fā)生糾紛的，適用當(dāng)時的法律、行政法規(guī)及司法解釋”。這樣一來，十余年間關(guān)于行政協(xié)議糾紛究竟由民事訴訟解決還是行政訴訟終于畫上了句號，行政協(xié)議的特殊性最終勝過了普遍性，獲得了司法上的特別對待，包括行政協(xié)議無效之訴在內(nèi)的行政協(xié)議類糾紛，此后將以行政訴訟為主要救濟(jì)渠道。
二、行政協(xié)議無效之訴的原告、起訴期限和訴訟時效
1）眾所周知，在民事訴訟領(lǐng)域，合同無效為自始無效、當(dāng)然無效、絕對無效，合同各方及利益相關(guān)主體都可以發(fā)起合同無效之訴。但是，行政訴訟的被告恒定為行政機(jī)關(guān)，這一點現(xiàn)行法律沒有規(guī)定例外情形。具體到行政協(xié)議無效之訴，即使行政機(jī)關(guān)認(rèn)為行政協(xié)議無效，也無權(quán)通過發(fā)起行政訴訟來主張，只有等候行政協(xié)議相對方發(fā)起無效之訴或通過其他方式解決糾紛。
2）行政訴訟必須考慮起訴期限問題。如果超出起訴期間，那么連進(jìn)入司法審查程序的機(jī)會都沒有，必然無法獲得救濟(jì)。具體到行政協(xié)議無效之訴，是否要受《行政訴訟法》第第十六條第一款關(guān)于六個月的起訴期限的限制？對此，最高院《關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》第二十五條規(guī)定較為模糊：“對行政機(jī)關(guān)變更、解除行政協(xié)議等行政行為提起訴訟的，起訴期限依照行政訴訟法及其司法解釋確定?！弊罡咴猴@然注意到了起訴期限的問題，但是在列舉的時候刻意沒有提及行政協(xié)議無效情形。舉輕以明重，變更、解除行政協(xié)議的行為受六個月起訴期限的約束，在沒有相反規(guī)定的請款下，行政協(xié)議無效之訴同樣要接受約束。
3）在民事訴訟領(lǐng)域，合同無效之訴不受訴訟時效限制。相應(yīng)地，最高院《關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》第二十五條也規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行行政協(xié)議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規(guī)范確定”。該規(guī)定顯然屬于舉例式的例外規(guī)定，而這個例外再一次不包括行政協(xié)議無效情形。不過，這一規(guī)定的“禍根”在起訴期限方面就已經(jīng)埋下了。如果超過六個月不主張行政協(xié)議無效，就進(jìn)不了行政訴訟的大門，也就不存在訴訟時效勝訴權(quán)的問題了。
三、行政協(xié)議無效之訴的舉證責(zé)任分配
《行政訴訟法》第三十四條規(guī)定：“被告對作出的行政行為負(fù)有舉證責(zé)任”?；趨f(xié)議發(fā)起訴訟，對于待證事實應(yīng)當(dāng)是誰主張誰舉證。如果完全把舉證責(zé)任放在行政機(jī)關(guān)一邊，似有不妥。但是行政訴訟法及解釋并未作出例外規(guī)定。據(jù)此，對于行政協(xié)議無效之訴，舉證責(zé)任依法仍屬于行政機(jī)關(guān)，也不存在區(qū)別對待的例外情形。
四、針對協(xié)議效力的司法審查標(biāo)準(zhǔn)：兼顧行政法標(biāo)準(zhǔn)和民法標(biāo)準(zhǔn)
因為協(xié)議一方必然為行政機(jī)關(guān)這一特殊性，行政協(xié)議是否無效，不僅是民法問題，也是行政法問題，而且優(yōu)先屬于行政法問題。為此，最高院《關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》第十二條第一款和第二款規(guī)定：“行政協(xié)議存在行政訴訟法第七十五條規(guī)定的重大且明顯違法情形的，人民法院應(yīng)當(dāng)確認(rèn)行政協(xié)議無效。人民法院可以適用民事法律規(guī)范確認(rèn)行政協(xié)議無效。”也就是說，行政協(xié)議是否無效要經(jīng)過兩重審查：
一是審查是否存在“重大且明顯違法情形”，這是法定的法院應(yīng)當(dāng)審查范疇，此處用詞為“應(yīng)當(dāng)”，如存在，則必然無效。何為“重大且明顯違法情形”？最高院《關(guān)于適用行政訴訟法的解釋》第九十九條列舉了四項：(一)行政行為實施主體不具有行政主體資格；(二)減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)；(三)行政行為的內(nèi)容客觀上不可能實施；(四)其他重大且明顯違法的情形。
二是參照《民法典》（或生效前的《合同法》）關(guān)于合同無效的規(guī)定，審查是否存在法定無效情形。此處用詞為“可以”，具體由承辦法官自由裁量是否參照。在2021年1月1日之前，法定無效情形主要指《合同法》第五十二條，“(一)一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；(二)惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；(三)以合法形式掩蓋非法目的；(四)損害社會公共利益；(五)違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。在2021年1月1日之后，主要指《民法典》第一百四十四條“無民事行為能力人實施的民事法律行為無效?！钡谝话偎氖鶙l“行為人與相對人以虛假的意思表示實施的民事法律行為無效?！钡谝话傥迨龡l “違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效。違背公序良俗的民事法律行為無效?！钡谝话傥迨臈l“行為人與相對人惡意串通，損害他人合法權(quán)益的民事法律行為無效?！?/span>
這一思路，事實上繼承了原最高院《關(guān)于適用行政訴訟法若干問題的規(guī)定》【法釋〔2015〕9號】第十四條規(guī)定“人民法院審查行政機(jī)關(guān)是否依法履行、按照約定履行協(xié)議或者單方變更、解除協(xié)議是否合法，在適用行政法律規(guī)范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律規(guī)范?！碑?dāng)然，該條規(guī)定存在立法層面的邏輯漏洞：行政法和行政訴訟法作為一般性法律，民事法律規(guī)范如果違反了更高級別或同級別行政法強(qiáng)制性規(guī)定，顯然應(yīng)當(dāng)修改或廢止。放任其同時存在，豈不是立法缺陷。此處當(dāng)為起草司法解釋時的疏忽，不展開討論。
結(jié)語
行政協(xié)議的司法審查是一個十分龐大的課題，一篇文章顯然不可能窮盡所有分項問題。單從行政協(xié)議無效之訴的司法審查角度而言，一方面明確交由行政訴訟處理，另一方面在、原告、起訴期限、訴訟時效、舉證責(zé)任分配、審查標(biāo)準(zhǔn)等方面均要求優(yōu)先遵守行政訴訟規(guī)則，不難看出，立法者貫徹的理念是行政協(xié)議特殊性大于普遍性，是一次形式上看來非常糾結(jié)的局部妥協(xié)，其他大部分仍然沿用了既有規(guī)則。當(dāng)然，包括筆者在內(nèi)的法律工作者，在法律法規(guī)重新修改之前，仍應(yīng)認(rèn)真領(lǐng)會立法精神，在現(xiàn)有規(guī)則范圍內(nèi)促成爭議解決，并為將來的立法修訂積累更多有價值的實踐經(jīng)驗。